Legitimación activa: Concepto y requisitos
El art. 19 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) establece quienes están legitimados para interponer un recurso y en el art. 20, LJCA los supuestos en los que la falta de legitimación impide interponer el recurso contencioso – administrativo contra una determinada actividad de la Administración pública.
La legitimación supone la existencia de un interés que ha de ser “legítimo”, concepto éste, el de “interés legítimo” que es el empleado por el art. 24.1 de la Constitución Española 1978 (CE) y ha de ser interpretado de una forma más amplia que el de “interés directo” y que, en todo caso, ha de entenderse referido a un interés en sentido propio, cualificado o específico (STC 257/1989, de 22 de diciembre ). Pero en todo caso es preciso la existencia de una relación unívoca entre el sujeto que interpone el recurso (demandante) y el objeto del proceso, relación que supone la existencia de legitimación (STS de 15 de marzo de 2005 y STS de 16 de diciembre de 2008 ). Su reconocimiento en vía administrativa, la de que una determinada persona (física o jurídica, pública o privada) posee la legitimación para intervenir en un procedimiento, tiene como consecuencia que ya no puede ser discutida en vía judicial, lo que ha sido interpretación que el Tribunal Supremo ha elevado a la categoría del principio estableciendo que la Administración no puede ignorar en vía judicial una personalidad ya reconocida en la administrativa (STS de 8 de noviembre de 1995 y Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 18 de Enero de 1996 ).
La legitimación puede ser objeto de transmisión, sucesión en virtud de la cual una persona ocupa el lugar de otra, subrogándose en sus derechos y obligaciones, admitiendo el art. 22, LJCA la «sucesión» en el proceso cuando la legitimación de las partes derive de alguna relación jurídica transmisible (ATS de 13 de julio de 2006 ), sucesión que debe ser acreditada (Sentencia de TSJ Comunidad de Madrid (Madrid), Sala de lo Contencioso, 30 de Junio de 2005 ).
Interés legítimo: real y directo
La LJCA exige, para poder acudir al orden jurisdiccional contencioso – administrativo la existencia de un interés legítimo, concepto más amplio que el de interés directo. En este sentido es preciso tener en cuenta que la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional del tipo de interés que habilita para interponer un recurso contencioso – administrativo se asienta en la establecida en el art. 162.1 b), CE para acudir en amparo ante el Tribunal Constitucional, precepto que permite a cualquier personal natural o jurídica acudir a este recurso siempre que invoque un interés legítimo. Entenderlo de otra manera y, por lo tanto, restringir el acceso a los Tribunales de Justicia, haría inoperante e impediría la amplitud de legitimación activa con la que la Constitución ha configurado la defensa de tales derechos por medio del recurso de amparo y de la vía judicial previa (STC 60/1982 de 11 de octubre como del recurso contencioso – administrativo en general (STS de 4 de febrero de 1991 , STS de 13 de enero de 2006 y STS de 20 de octubre de 2011 ).
La legitimación requiere de la existencia de un interés que pueda ser calificado como real ya que la sustitución del concepto de interés directo por el de interés legítimo, no llega hasta el extremo de que no se condicione en todo caso la legitimación a la existencia de un interés real (STS de 23 de mayo de 2003 ), y ese interés legitimo del art. 24, CE “equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta” (STC 97/1991, de 9 de mayo y STS de 7 de noviembre de 2005 ) o como “una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto” (STC 38/2010, de 19 de julio ). Es necesario un interés legítimo (y directo) no siendo suficiente con que concurra un interés indirecto. Por ello se ha considerado que no basta con un “interés indirecto” ya que no es suficiente para otorgar a la actora legitimación para impugnar los actos objeto del procedimiento de instancia (STS de 30 de enero de 2007 ), situación que se produce cuando existen mecanismos para la defensa de esos intereses, pues en otro caso se podría permitir una actuación procesal doble y contradictoria en defensa de tales intereses.
Acción popular en el proceso contencioso-administrativo
El art. 19.1h), LJCA contiene una excepción al planteamiento general conforme al cual la legitimación requiere de un interés legítimo como relación efectiva con el objeto del proceso contencioso – administrativo al reconocer la legitimación para recurrir al cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por la Leyes. Se requiere, por tanto, de una previa y expresa previsión en norma con rango de ley, para que una persona pueda interponer recurso sobre un asunto con el que no tiene una relación tangible y efectiva. Se trata de supuestos en los que el ordenamiento reconoce y equipara la mera defensa de la legalidad al interés legítimo de cualquier persona propia de determinados ámbitos o sectores en los que se entiende que cualquier persona tiene un interés en que se respeten las normas establecidas, previsiones que tienen carácter excepcional sin que la legitimación activa pueda atribuirse en unos estatutos o extenderse tanto que llegue a confundirse con la acción en interés de la legalidad (Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 31 de Enero de 2001 ).
Es el caso de las previsiones efectuadas en materia de suelo ( art. 4 de la Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana , de medio ambiente ( art. 22 de la Ley 27/2006 de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) ), de patrimonio histórico ( art. 8.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español ), de costas ( art. 109 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ) y de control de cuentas públicas ( art. 47 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC) ).
En todo caso ese interés en la legalidad tiene que ser actual y no consistir en meras expectativas, siendo ilegítima la acción popular en los supuestos en los que se ha probado su ejercicio con abuso de derecho (Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 4 de Marzo de 1992 y STS de 24 de enero de 2000 ).
La acción popular, como supuesto en los que nos es preciso que concurra en el recurrente ningún tipo de relación directa, concreta y específica, con el objeto del proceso en el que se toma parte como demandante no supone la existencia de una posibilidad ilimitada para recurrir en todo tipo de supuestos.
Una cosa es que se haya producido una interpretación por el Tribunal Supremo y por el tribunal Constitucional que ha significado una expansión del concepto de legitimación activa sobre la base de la existencia de unos intereses colectivos o de grupo y otra que se trate de la expansión ilimitada del concepto de legitimación activa. Es preciso diferenciar entre intereses difusos e intereses colectivos, de ahí que el art. 7.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) establezca que:
Para la defensa de estos últimos se reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción.
Así, mientras que los intereses colectivos y su defensa tienen unos depositarios que pueden ser determinados, en el caso de los intereses difusos se trata de intereses generales que afectan a todos los ciudadanos y que carecen de unos depositarios concretos, y que lo que significan y suponen han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún instrumento, incluso en normas constitucionales, y que no deben confundirse con la legitimación que nace, excepcionalmente, de la acción popular, que corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la Ley o de una acción de alcance general (cfr. STS de 27 de marzo de 2006 , STS 31 de mayo de 2006 y STS de 10 de julio de 2006 así como la STEDH 4/81 de 22 de octubre 22 de Octubre de 1981 (caso CASE OF DUDGEON v. THE UNITED KINGDOM) .
Defensa del derecho a la igualdad de trato y no discriminación e intolerancia
El art. 19.1 i) LJCA contiene expresa referencia a un supuesto de legitimación ante el orden contencioso – administrativo para los supuestos de defensa del derecho a la igualdad de trato y no discriminación e intolerancia.
Téngase en cuenta, en este sentido, que el artículo 29 de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación , establece la legitimación para la defensa del derecho a la igualdad de trato y no discriminación, así como los requisitos os requisitos que se han de exigir a las asociaciones y organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos humanos (constituidas dos años antes del inicio del proceso judicial y vengan ejerciendo de modo activos su actividades, y que según sus estatutos desarrollen su actividad en el ámbito estatal o, en su caso, en un ámbito territorial que resulte afectado por la posible situación de discriminación).
En estos casos se reconoce legitimación, además de a las personas afectadas, y siempre con su autorización, a:
- La Autoridad Independiente para la Igualdad de Trato y la No Discriminación,
- Los partidos políticos en relación con las personas afiliadas
- Los sindicatos en relación con las personas afiliadas
- Las asociaciones profesionales de trabajadores autónomos en relación con las personas asociadas
- Las organizaciones de personas consumidoras y usuarias en relación con las personas asociadas
- Las asociaciones y organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos humanos, de acuerdo con lo establecido en la Ley integral para la igualdad de trato y la no discriminación.
Así mismo, y en cuando las personas afectadas sean una pluralidad indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para instar acciones judiciales en defensa de derechos o intereses difusos corresponderá a la Autoridad Independiente para la Igualdad de Trato y la No Discriminación, a los partidos políticos, los sindicatos y las asociaciones profesionales de trabajadores autónomos más representativos, así como a las organizaciones de personas consumidoras y usuarias de ámbito estatal, y a las organizaciones, de ámbito estatal o del ámbito territorial en el que se produce la situación de discriminación, que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos humanos, de acuerdo con lo establecido en la Ley integral para la igualdad de trato y la no discriminación, sin perjuicio en todo caso de la legitimación individual de aquellas personas afectadas que estuviesen determinadas.
Para los supuestos de acoso sexual y acoso discriminatorio se establece que la persona acosada será la única legitimada.
Acción vecinal en el proceso contencioso-administrativo
El art. 19.3, LJCA contiene expresa referencia a un supuesto de legitimación ante el orden contencioso – administrativo que se encuentra regulado en la legislación de régimen local. Se trata de la acción vecinal prevista en los arts. 68.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y art. 220 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF)
Se trata de un supuesto de legitimación indirecta en el que sometido a una primera condición, como es el cumplimiento de un doble requisito, puesto que de un aparte se tiene que tratar de un vecino (persona censada) y que esté en el pleno uso (goce) de sus derechos civiles y políticos, puede llegar a interponer, de manera personal, y para ello se le reconoce en la LBRL y en la LJCA legitimación suficiente, recurso ante la Jurisdicción Contencioso – Administrativa.
Se trata, como se ha puesto de manifiesto, de una legitimación indirecta ya que, en primer término carece de ella, no siendo suficiente, pues no se trata del mismo caso, de la acción popular. Se trata del caso en el que la acción correspondería a la Entidad Local y ésta no la ha ejercitado conforme a lo establecido en el art. 68.1, LBRL . Ante esa inactividad cualquier vecino que se hallare en el pleno goce de sus derechos civiles y políticos puede requerir a la Entidad Local que ejercite esa acción ( art. 68.2, LBRL ), requerimiento que suspende el plazo para el ejercicio de esas acciones por un plazo de treinta días.
Sólo en el caso de que la Entidad Local no cumpla con ese requerimiento y acuerde el ejercicio de la correspondiente acción en vía contencioso – administrativa puede el vecino sustituir, actuando en nombre de la Entidad Local, e interponer el correspondiente recurso ( art. 68.3, LBRL ) que, caso de prosperar, genera al vecino – actor el derecho a ser reembolsado por la Entidad Local de las costas procesales como y a ser indemnizado de los daños y perjuicios que se le hubieran ocasionado ( art. 68. 4, LBRL ). Se trata de un supuesto de legitimación indirecto que exclusivamente está previsto para que un vecino sustituya la posición de la Entidad Local sin que en ningún caso pueda hacerse uso del mismo como medio para que la Entidad Local proceda a anular sus propios actos mediante el proceso de lesividad (STS de 18 de enero de 1999 ).
Denunciante en el proceso contencioso-administrativo
La legitimación activa del denunciante ha sido analizada por el Tribunal Supremo que, de forma reiterada, ha venido estableciendo “la falta de legitimación del denunciante para intervenir en los procesos contencioso administrativos seguidos contra las decisiones que ordenan el archivo de los procedimientos disciplinarios” (STS de 25 de marzo de 2003 ), salvo que la imposición de una sanción produzca un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera (STS de 22 de diciembre de 1997 y STS de 9 de diciembre de 1999 ).
Pero lo cierto es que el Tribunal Supremo distingue en cuanto a la posición del denunciante, y de su interés, puesto que aunque niega la existencia tanto de relación alguna entre el denunciante y la imposición, o no, de la sanción al denunciado, como de la decisión por la que el órgano competente acuerda el archivo del procedimiento disciplinario, por no producir efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, si reconoce, y por ello el propio Tribunal Supremo viene admitiendo la legitimación del denunciante para acudir a la vía Contencioso-Administrativa cuando lo que se pretende en el proceso no es la imposición de una sanción al denunciado sino que la Administración competente acuerde la incoación del oportuno procedimiento y desarrolle una actividad de investigación y comprobación a fin de constatar si se ha producido por parte del denunciado una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de atribuciones de esa Administración (STS de 18 de diciembre de 2006 y STS de 9 de diciembre de 2009 ).
Supuestos especiales en el proceso contencioso-administrativo
Deporte en el proceso contencioso-administrativo
La propia LJCA establece otros supuestos específicos. Es el caso de lo establecido en el art. 19.5, LJCA tras la modificación efectuada por la Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, de protección de la salud del deportista y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva , precepto en el que se dispone la legitimación para recurrir ante el orden jurisdiccional contencioso – administrativo las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte que se dicten en asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, todas las personas mencionadas en el art. 40.4, de la Ley Orgánica de Protección de la Salud del Deportista y Lucha contra el Dopaje en la Actividad Deportiva . En ese precepto se reconoce legitimación para recurrir en todo caso a:
- El deportista o sujeto afectado por la resolución.
- La eventual parte contraria en la resolución o los perjudicados por la decisión.
- La Federación deportiva internacional correspondiente.
- El organismo antidopaje del país de residencia del sujeto afectado.
- La Agencia Española de Protección de la Salud en el Deporte.
- La Agencia Mundial Antidopaje.
- El Comité Olímpico Internacional o el Comité Paralímpico Internacional cuando la resolución afecte a los Juegos Olímpicos o Juegos Paralímpicos.
Fuente: Vlex
Autores: Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado)
